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浅谈领导干部经济责任界定的难点及对策

作者:  来源:  发布时间2017-10-20    【字号:  】  【保护视力色: 杏仁黄 秋叶褐 胭脂红 芥末绿 天蓝 雪青 灰 默认色

党政领导干部经济责任界定是审计实施过程的重中之重,如果责任界定不明确,必然导致问责追责的误判,也会使被审计人难以信服审计结果的真实性、准确性。因此,准确的界定经济责任,必须牢牢把握界定的原则和尺度,以严谨的态度、正确的方法,实事求是地作出审计的结论。笔者结合基层审计工作实践,就党政领导经济责任界定的难点和对策谈几点体会。

一、经济责任界定的几个难点

从我们审计实践看,所碰到的难点主要有以下几个方面:

一是决策情形复杂难辨,事项记录不完整。从理论上说,谁决策,谁负责。但是在实际工作中,决策的情形是复杂多变的,很多单位的决策机制如党组会议、办公会议、专题会议等工作不够规范,也没有统一的议事规则,个人决策与集体决策不好分辩,民主决策与行政首长负责制决策不好分辨,会议决策与文件会签决策不好分辨。在具体事项上,领导干部个人表态模棱两可等,无法准确界定责任的承担者。审计过程中,经常碰到一些单位决策事项没有准确的记载,有的事项是领导人口头决策,交给承办人实施,无任何文字记录;有的事项,虽有会议记录,但记录决策过程不真实、不完整,难以确定谁是决策者;有的事项是一把手决策确定,但合同、票据等取证资料的签字人是分管领导,而分管领导说这是一把手决策的,没有一把手决策本人是不可能签字的。

二是经济事项的复杂性,难以确定经济责任的承担者。党政领导干部任期经济责任涉及的内容和情况比较复杂,如有些单位作出的投资决策,在短期内很难体现出其效益和收益,要分清是现任责任还是前任责任,集体责任还是个人责任,直接责任还是间接责任,确定责任的边界还有很大的难度。同时,越是复杂的经济决策事项,一般来说,越是由集体决策。如果出现决策失误等问题,若不划责到具体人,被审计单位易于被接受,但是把这类责任分解到每个党政领导者,具体到应由主要领导、分管领导承担什么样的责任,就很难划分。许多单位往往是政企不分,党政不分,一个单位发现的经济问题,划分经济责任时,很难简单地界定哪些是领导个人的责任,哪些是集体的责任,这是因为许多违规行为都是标着集体讨论、集体研究的幌子。审计中查出的问题,常被解释为领导班子会议通过的决定,难以分清是个人责任还是集体责任,也就无法确定承担者。

三是职责边界不清晰,导致责任划定难确定。一些单位职责边界迷糊不清,主管和承办事项职责权限不明确,党政交叉决策,导致责任界限不清,如党政“一把手”责任界限不清、主职和副职责任界限不清,往往很难从工作分工、职责义务等方面推断个人责任,一旦出现问题,往往相互推诿,相互扯皮,互不认责,互不领责,在这种情况下,有些责任很难确定由谁承担。

四是前任决策后任执行情况下的责任界定难。执行权是领导干部三项权力之一,作为政府和部门的延续性来说,有很多工程建设项目和土地开发项目持续的年限比较长,前任决定了事情,后任领导干部为了履行约定,需要执行前任领导人形成的决定和已经签订的协议,被审计领导干部或相关主管部门负责人未根据实际情况的变化及时修正和完善以前的决策和决定,对相关情况未予纠正或纠正无效,导致问题继续存在,这种情况下,很难界定前任和后任的责任。

五是审计人员专业能力限制,难以评判宏观性经济指标。经济责任泛指责任人应承担的全部经济活动所产生的受托经济责任,包括宏观经济责任和微观经济责任。宏观经济责任主要考核经济发展水平、结构优化程度、民生改善状况、可持续发展能力等科学发展性指标。从基层审计机关来说,审计人员综合素质参差不齐,受专业能力的限制,很难全面、科学地对这些综合性经济指标的绩效情况进行准确的把握和评判,在划责时容易出现偏差。如自然资产审计,很多指标具有专业性、技术性,审计人员不可能项项作出专业性的评判,必然影响划责的准确性。

二、经济责任界定的对策和建议

准确界定领导干部的经济责任,分清经济责任界限十分迫切。在对领导干部经济责任进行界定的过程中,我们不能模棱两可,仅凭主观经验和个人感觉来对待,否则,就会使审计质量难以保证,加大了审计风险。结合审计实践,笔者认为,准确界定经济责任应当把握以下几个方面。

(一)进一步厘清领导干部的工作职责。领导干部的经济责任界定的主要依据是工作职责,而现在一些部门单位的“三定”方案中确定的职责比较抽象,对“做什么”,“怎么做”,“达到什么效果”等未作出明确的规定,更谈不上细化、量化,建议上一级党委政府进一步细化下级部门单位的工作职责,以责任清单的形式对具体工作职责列出条款,特别是要进一步厘清党政主要领导和单位主副职之间的权力和责任,杜绝权力交叉、责任交叉和决策交叉等现象发生,要进一步规范决策机制和决策行为,严格执行“三重一大”决策制度,强力推行民主决策机制,防范领导干部独断专行或以个人决策代替集体决策的行为。特别是要加强对各单位部门会议记录人员进行专业培训,强化责任意识,进一步提高会议记录的质量和水平。细化了领导干部的工作职责,厘清了领导干部各自应承担的责任,责任界定时也就有了准确的依据。

(二)回归事实原貌作出定责判断。领导干部经济责任的审计结果,是上级党委政府和组织人事部门考核、任免、奖惩领导干部的重要依据,如果划责不准确,必然给决策带来误导。因此,对经济责任的界定,要以严肃认真的态度对待,坚持实事求是的原则,按照事实的本来面貌作出判断,不能仅凭主观经验作出定责判断。如领导干部分管财务工作,并不是对所有存在的问题都承担主管责任,领导干部不分管财务工作,也并不是对所有存在的问题都承担领导责任。领导干部无论分管和不分管财务工作都有可能承担直接责任,只要符合承担直接责任的条件就要承担直接责任。对于乡镇来说,党委书记和乡镇长的责任是不同的,进行责任界定时要研究二者的工作范围和责任的不同,弄清二者各自应承担的经济责任究竟是什么,以便对二者的任期经济责任作出正确的界定。未经集体研究的事情,应坚持谁决策谁负责任。从职责和权限上看,乡镇财政和政府财政收支应由乡镇长负责。但事情要一分为二看,如果一些违反财经法规的财政财务收支是由党委书记决定的,则应由党委书记承担直接责任,由于乡镇长未正确履行自己的职责,及时制止违法违纪问题的出现,对这些问题则应负主管责任。三是谁主管谁负责。按照职责范围,对于党委书记、乡镇长具体参与办理的事情,出现的失误,由党委书记、乡镇长负直接责任,但是,有些事情并不都是由党委书记、乡镇长亲自去办,而是安排分管的同志去处理的。此种情况一旦出现失误,则由党委书记或乡镇长承担主管责任。对经集体研究决定的事情,但违反了上级文件的规定,就要由党委书记负直接责任。

(三)依据具体情形界定承担的责任。要对照问题逐个界定责任,对审计中查出每一个问题,都要界定责任。在界定责任时,首先应看领导干部是否承担直接责任,如不承担直接责任,再看是否承担主管责任,如前两种责任都不是,最后才能界定为领导责任。在界定承担某一种责任时,就不再承担其他责任,即一个问题只能界定承担一种责任,不能界定承担两种或两种以上责任。对每一个审计出的问题,一是文件规定领导干部为第一责任人(负总责)的或承担法人责任的相关事项,直接界定领导干部负直接责任;二是要依据痕迹记录确定责任。对照问题,查阅能进一步认定责任的相关会议纪要、记录、批示、文件、合同和协议等痕迹证据划定责任;三是对没有书面论据和书面证明材料等无痕迹依据的,一时难以认定责任的,要根据具体情况向被审计领导干部本人及其他当事人进行调查取证,做好调查笔录,作为认定责任的依据;四是在认定责任时还应当充分考虑问题产生的历史背景、客观环境及领导干部所起的作用,做到实事求是、客观公正。

(四)划定责任实行事前告知制度。经济责任界定要保持谨慎的态度,凡需要作出划责的事项,应当在审计征求意见时以责任告知书或责任告知清单的形式事先向当事人告知,让当事人清楚在具体问题上自己应承担什么样的责任,并充分听取其陈述和申辩,恰当公正的界定其责任。

(五)切实提升审计人员的专业能力。一是审计人员要有强烈的责任意识。党的十八届六中全会后全面从严治党的深化,巡视和巡察工作全面推开,我省及时出台了《湖北省领导干部经济责任问责暂行办法》及其《实施细则》,进一步强化了“问责”工作的法制化和规范化。一方面对审计人员责任界定工作的质量和准确度要求越来越高,另一方面,对审计人员自身的责任风险也越来越大。责任界定已经成为对领导干部责任追究的第一道工序和主要证据,如果错了,审计人员也是要承担责任的。审计的权力和责任是一把双刃剑,审计人员必须有责任担当,规避审计风险。二是审计人员要提高自身素质和业务能力。一要分析部门单位职能职责结构,寻找领导干部权力运行的关键点,以确定审计的重点。二要运用“询问”、“谈话”、“座谈”、“测评”等非常规的审计手段,深入挖掘“非账面”问题。三要善于利用非财务的业务资料或非数据资料,如会议纪要、协议合同、工作总结、考评资料等作为审计证据和责任界定的补充。四要进一步夯实知识储备,改善知识结构,提高理论学习的自觉性,增加学习的系统性。只有这样,在审计中碰到新问题,才能做到“举一反三”,正确找到审计工作切入点,碰到复杂经济事项时,也不会捉襟见肘,很快找到问题主要方面。同时还需具备一定的历史的辩证的思维能力,才能从容面对复杂的经济问题和客观地界定领导干部个人责任。(蕲春县审计局 郭唐卿

 

 

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